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从军事管理向民主建政的过渡——北平和平接管期间市委、市军管会和市政府的关系述论

 
宋 传 信
 
  1949年1月,在人民解放军强大的军事攻势和政治压力下,北平得以和平解放。中国共产党对北平这个即将成为新政权首都的大城市实行军事管制和和平接管,无疑是当时备受国内外关注的大事。其成败得失,包括这个机构工作人员的一举一动,都成为人们评价中国共产党执政新中国重要参照。本文所要论述的是,和平接管期间的中共北平市委、市军管会(全称中国人民解放军北平市军事管制委员会)和市人民政府的关系,从中认识在我国新旧政权更替、社会剧烈变动这一特定的“历史转弯”处军管制度所发挥的重大作用。
 
  一、中共北平市委、市军管会领导班子的配备
  
  为适应迅速发展的战争形势和准备接管北平,1948年12月13日,中共中央就任命了北平市的党政军主要领导干部:彭真为中共北平市委书记,叶剑英为中共北平市委副书记、北平市军管会主任兼北平市长。12月14日,中国人民解放军包围北平城区。同日,彭真、叶剑英率领前往北平接管的人员从石家庄向北平进发。12月17日,中共北平市委在保定召开第一次会议,会上宣布了中共中央已经批准的北平市的领导机构和组成人员名单:北平市委由彭真(书记)、叶剑英(第一副书记)、赵振声(即李葆华,第二副书记)、刘仁、徐冰、赵敏毅、谭政文、萧明、王鹤峰、张秀岩、韩钧11位同志组成。同时任命聂荣臻为平津卫戍区司令员(此前任华北局第三书记和华北军区司令员),薄一波为政治委员(此前任华北局第二书记和华北军区政委)。
  考虑到北平要成为新中国的首都,中共中央对北平接管工作非常重视。薄一波在《七十年的奋斗与思考》中曾回忆道:1948年全国的胜利在望,党中央和毛主席决定将晋冀鲁豫、晋察冀两大区合并,形成统一的华北解放区,成立华北局和华北人民政府;对华北局委以重任:做好进城的准备,并在这一工作的基础上,组建中央人民政府。所以,中共中央对北京市委领导班子配备方面,自然非常重视。这个班子是以晋冀鲁豫根据地和中央华北局的领导同志为基础的,他们多年在华北地区活动,对这一地区风土人情(包括敌我友)的情况了如指掌,熟悉大城市的工作,政治斗争经验丰富,并在根据地有一定的施政经验。虽然,目前还没见到中共中央在这时是如何确定新的中共北平市委领导人选的直接材料。但毋庸置疑的是,所选择的这个领导班子能够完成中央所赋予的尽快建立北平的革命秩序,为中共中央来平并宣布中华人民共和国成立而创造条件的重大使命。关于这一点,我们可以先从中共北平市委书记的人选即彭真的经历方面,做些了解:
  彭真,1923年底加入共产党后,先后在太原、石家庄、天津等北方的大城市工作,在领导工人、农民、学生等群众运动以及该地区基层党组织的发展方面,很有成绩。至1929年2月,被任命为中共天津特区委书记。不久入狱,在狱中领导斗争,为党保存了一批干部,直到1935年8月出狱。秋,任中共天津市工作组负责人。1936年春,调任中共北方局驻冀东代表,主持改组了中共京东特委,重建中共冀热辽特委。夏,调任中共中央北方局组织部长。9月以后,受刘少奇指派,以北方局代表身份到北平执导工作,直至卢沟桥事变爆发。这期间圆满解决了中共北平党内存在的问题,有力地推动了北平抗日救亡运动。
  1937年7月,中共中央北方局在太原重建,仍任组织部长,与刘少奇等领导华北地区党的工作,创建抗日根据地。1938年11月,任晋察冀分局(即北方分局)书记,领导党政军民将晋察冀建设成为模范抗日根据地。1941年9月,被任命为延安中央党校教育长。1943年3月,任中央党校副校长,为延安整风作了许多具体的组织工作,参与起草了《关于若干历史问题的决议》等。七大上当选为中央政治局委员。1945年8月底,增补为中央书记处候补书记。抗战胜利后,任东北局书记和东北民主联军第一政委,为东北根据地的发展、壮大进而解放东北做出了重要贡献。1947年4月,任中共中央工作委员会常委,指导晋察冀边区的土改、整党等工作。1948年5月,兼任中共中央组织部部长、中央政策研究室主任。
  很明显,彭真既有在华北城市和根据地以及在中共中央工作成绩突出,还有接管东北的大城市的实际经验,在党内也具有较高的资历和声望。中共中央选择彭真做将来新中国首都所在市的市委书记,自然与彭真个人的工作能力和经验密不可分。对此,1948年12月24日叶剑英在良乡干部会上的报告中也提到,要重视接管北平的工作,“中央特派彭真同志来领导我们”。
  作为即将成为新中国首都的北平市的市长,自然在威望、才能、魄力等方面,也都有很高的要求。据说,当时的人选有第四野战军、华北野战军、华北局等大单位的负责同志,经过比较、选择,统帅们不约而同地把焦点聚到叶剑英身上。[1] 
  叶剑英,可谓文武兼备,政治和军事斗争以及外交斗争经验都较丰富。西安事变后,曾作为中共代表,和周恩来等同志以合法身份在国统区活动,坚决按照中共中央的意图,灵活处理抗日统一战线内复杂的矛盾。抗战胜利后,又作为中共代表参加军调部的工作。1946年1月,在北平负责军调部我方机构,不仅做到了有理、有利、有节地与国民党和美帝国主义的斗争(接管北平后涉外事情也很多),而且领导创办了新华社北平分社和《解放》报,使共产党的正义形象深入北平民心,团结了大批友好人士。这种斗争经历,是中共中央任命叶剑英为北平市军管会主任兼市长,并被指定作为中共代表与国民党进行北平和谈的重要原因。
  至于其他人,像刘仁,多年领导北平地下工作,熟悉北平情况。华北局从华北解放区、华北大学和北平地下党组织中抽掉了大批干部参加北平的接管工作。他们大多是各条战线、各个部门选拔出来的既具有较高的政治素质,又懂得经济或文化工作的优秀人才。据统计,参加北平接管工作的干部约8000余人。这就为北平的顺利接管奠定了组织基础。
  按照中共中央和华北局的指示,12月17日的中共北平市委第一次会议还讨论了北平市军管会的组织机构和人选,决定叶剑英兼任市军管会主任和市长,徐冰为副市长。12月21日,到达良乡。这一天,中共北平市委发出关于如何进行接管北平工作的党内通告,通知各级党组织:“我进入北平后,立即实行军事管制,成立中国人民解放军北平市军事管制委员会,作为北平市及市郊工业区在军事时期内统一的军政权力机关,以实行军事期间之革命管制。”[2]
  12月24日,叶剑英在良乡干部会上就军管会的任务、组织机构等作了比较详细的报告。报告指出:军管会由四部分构成,即市政府,下设民政、财政、教育、卫生、公安、公用、工务、工商八个局及外侨管理处、法院、贸易公司、银行等机构,由叶剑英、徐冰分任正副市长;武装部队,有警备司令部、防空司令部、纠察总队,来协助政权机关维持社会秩序,警备司令暂缺;物资接管委员会,叶剑英、苏井观、戎子和分任正副主任;文化接管委员会,钱俊瑞、沙可夫担任正副主任。1949年1月22日,又增加第五部分,即在军管会秘书长(秘书长韩钧)的领导下,设秘书处、行政处、供给部,负责本会对内外一切有关日常工作以及联络供给等事项。
  在中共北平市委、市军管会、市人民政府这些机构中,市委起着领导核心的作用。当然,市委内部各有分工,当时进城前分定的是叶剑英管接管、外交、市府、警备、统战;赵振声管工、青、妇、党务;彭真除和赵毅敏、邓拓管宣传,并管锄奸、金融、粮食以及政策研究室。[3]由于处于非常时期,百废待兴,军管会和市政府都具有过渡性,难免有一些党政不分的现象。
 
  二、市军管会与市政府顺利实现政权的交接
 
  北平市军管会和市人民政府,都是在1949年1月1日宣布正式成立的[4]
  在接管期间,军管会和市政府的地位与职能如何划分呢?1948年11月15日,中共中央发出的《关于军事管制问题的指示》,明确军管制度下军管会的性质,为新解放城市在军管时期的最高权力机关,负责统一全市的军事、行政、指挥、管理之责。新收复城市在军管会领导之下,可成立委托式的临时政府;凡带紧急性、临时性或试验性的处置,均可以军管会的命令行之。[5]可见,市政府只是军管会领导下的行政机关。刚刚成立的北平市人民政府还不能独立地行使正常的政府功能,主要是从事市政机关的接收工作和以市政府的名义发布命令等。对于这一点,做个不太恰当的比喻,这时的市政府就像一个空房子,还没有各种家用设备,而军管会就充当着安装这些家用设备的角色,使这座房子尽快投入正常使用。
  1949年2月2日,北平市军管会和市人民政府前入城内办公,开始接管工作,先后接管了国民党市政府本部、警备司令部、警察局、法院以及国民党市政府所属的9个局、5个处、2个室、20个区政府,粉碎了国民党政权机关;陆续组建了民政、地政、教育、卫生、工商、公安、公用、工务、财政等九个局以及人民法院、外侨管理处、合作社、贸易公司、银行等组织;还组建了各区政府。当时军事接管遵循的方针是:自上而下地、系统地、原封不动地对敌人原有的行政与经济结构及其系统加以接收和管制,待接收完毕经研究后再统一有分别、有步骤、有计划地加以处理。企业管理机构保留,旧政权机构彻底粉碎,建立一套新的国家行政机构。
  军管会的首要任务就是打碎旧的国家机器,镇压反革命活动,迅速恢复社会秩序。1949年2月2日,北平市警备司令部发布成立布告,在市军管会的领导下执行任务。这一天,中国人民解放军军事管制委员会北平市公安局[6](简称市公安局)接管了国民党北平市警察局。谭政文向旧警全体人员宣读了北平市人民政府任命公安局长的命令。3日,市公安局长指派张廷祯等3名同志为公安军事代表,设立公安军事代表办事处,代表局长督导工作。14日,市公安局发布人事命令,任命内外城和郊区分局局长,责令原国民党北平市警察局个分局局长立即停职,仍留各分局协助工作,双方即日交接。17日,宣布对国民党原北平市警察局所属各局各单位已正式接管,停止军事代表制;同时宣布北平市人民政府公安局组织机构以及主要干部名单。18日,市公安局干部进入前门公安街国民党北平市警察局办公,启用北平市人民政府公安局印章,大门挂出“北平市人民政府公安局”的牌子,门口更换了警卫。[7]
  打碎旧政权后,还要协助北平的人民群众组织起来,并系统地建设人民的革命政权,这是军管会的一项重要任务。1949年2月,本市各区政府开始办公,各区长到职视事。3月,市人民政府在批转市民政局关于废除保甲制度的报告中,明确地提出城区的政权设置,要求建立街乡人民政府,街长和乡长由区政府任命。同月,市政府通过了《北平市人民政府关于废除伪保甲制度建立街乡政府初步草案》。由于工作刚刚开始,经人民代表会议选举方式建立街乡政权的条件尚未成熟,故而委派干部担任街镇长。4月7日,宣布废除伪保甲制度,建立街乡人民政府。
  3月份,当接收工作基本告一段落、管理工作成为城市接管工作的重点时,军管会的权力就开始分流,将接收的公营事业和文化教育机关移交给政府有关业务部门领导和管理。对此,叶剑英在关于市政府一个多月的工作报告中讲到:“北平市的接管工作,是从2月初进城开始接收,三月上半月进行清点物资,下半月着手处理,4月份即行移交,而我的工作重心也是在3月下半月转到市政府。”[8]而军管会则精简成规模不大的机构,继续行使其镇压反革命残余的人民民主专政的职能。总体上说,对北平城区的全面接管于1949年6月初顺利完成,军管会的行政权力逐步移交到市人民政府和警备司令部。
 
  三、各界代表会议选举产生第一届民选政府
 
  1948年11月30日,中共中央发出《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》,正式提出一切新解放的城市均组建各界代表会,“在城市解放后实行军事管制初期,应以各界代表会为党和政权领导机关联系群众的最好组织形式。”各界代表会是市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关,它没有对政府进行约束的权力。但“军管会和市人民政府的各项政策及一切市政措施,均可向各界代表会报告,并经过其讨论和建议,再由军管会和市政府作出最后决定,付诸实施。”[9]1949年1月8日,中共中央又指示:在各主要解放区,建立各级人民代表会议,并选举各级人民政府。
  由于政权初建,群众还没有充分发动起来,这时候若实行普选,很容易被坏人利用。为此,中共中央决定,新解放区要采用过渡形式的各界人民代表会议。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》对此点予以确认。当时由政协全国会议代行全国人大的职权,选举中央人民政府,原因也在于此。《共同纲领》还规定:人民民主专政的国家政权建设,在地方,要通过三个步骤来逐步过渡,第一步,在新解放地区一律实行军事管制,并在条件许可时召集各界人民代表会议;第二步,逐步由人民代表会议代行人民代表大会的职权;第三步,在条件完全成熟的时候,召开普选的人民代表大会。由此可见,军事管制在建国初期成为人民代表大会制度创立过程中的最初一步。
  中共北平市委和市军管会遵照中央的指示,在北平和平解放后不久即着手筹备召开北平各界代表会议。当时的中共北平市委办公室负责具体筹划,与各方面的代表人士座谈,协商代表名额等事项。彭真书记听取了筹备工作汇报,并作了重要指示。接管时期的选举方式,以推举、选派、邀请产生代表或政府人员,不同于人民代表大会的普选形式。
  1949年8月9日,北平市第一届各界代表会议在中山公园中山堂召开。出席会议的代表共有332名,包括各机关、团体、军队、各民主党派、民族、宗教界和无党派人士等共25个界别。其中,各民主党派和无党派人士代表24人,群众团体代表169人。会议的主要议题是听取并讨论市政府的工作、肃清反革命、恢复和发展生产、中小学教育改革、税务等问题。北平市市长叶剑英作了《北平市半年来接管与施政工作》的报告,市委第二副书记赵振声(李葆华)作了《关于北平今后工作任务的报告》,副市长张友渔作了《北平市半年来财经工作补充报告》,市公安局长谭政文作了《关于北平市治安工作的报告》。在讨论中,各界代表对北平解放半年来所取得的成绩非常满意,表示要努力建设新北平。大会通过了叶、张、谭的报告,通过了《北平市各界代表会议协商委员会组织条例》、《北平市各界代表会议宣言》。
  13日,毛泽东对北平市第一届各界代表会议作了指示:“一俟条件成熟,现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权,成为全市的最高权力机关,选举市政府。以北平的情况来说,大约几个月后就可以这样做了。这样做的利益很多,希望代表们加紧准备。”[10]经过政府和各界人民的积极准备,1949年11月,北京市第二届各界人民代表会议召开,成功地行使了人民代表大会的职权,集中了全市人民的意志,选举产生了市长、副市长和政府委员,通过了政府关于恢复与发展生产和文化教育事业的方针及各项市政建设的计划等决议,为华北局所辖城市树立了典型,聂荣臻成为新中国历史上第一位民选的北京市市长。
  北(平)京市各界人民代表会议存在的时间并不长,但为北京市各方面的建设发挥了重要的作用:参与创建市各级政权;协助恢复国民经济和社会改造的工作;培养人民对新政权的认同;为即将举行的全民普选和全国人民代表大会的召开准备了条件。
 
  四、军管制度是政权民主化的重要保证
 
  北京人民民主政权更加走向民主化,是在军事管制的条件之下进行的。有些人觉得:既要实行军事管制就不应或不能实行民主。或者说:国家处在军事时期,就不能实行民主。对于这种看法,刘少奇曾很精辟地指出:“这种观点是完全错误的。……相反,它们二者是相互帮助、相互加强的。这是什么缘故呢?这是因为我们的军事管制是人民的军事管制。……在反革命已经肃清,土地改革已经完结,人民大多数已有组织,各级人民代表会议和人民政府已能完全履行自己的职权,那时,军事管制就自然地成为不必要的了,它的一切权力也就自然而然地为各级人民政府所代替了。所以我们的军事管制不独不妨碍各级人民代表会议的召集,相反,它的主要任务之一就是要召集各级人民代表会议,建立各级人民政权。所以借口军事管制或军事时期而不召开人民代表会议的说法,是不对的。”[11]
  至于何时结束军事管制的问题,1948年12月24日,叶剑英在良乡筹划接管北平的工作时,也曾指出完成肃反、接管、建政和群众中的宣传教育工作等任务,即可结束军事管制,将一切交给市政府。至1949年5月时,北平市军管会秘书长曾就军管会以后的存在形式向彭真、叶剑英请示:“军管会经过四个多月的工作,各方面已大体完成,今后的工作应如何进行,或撤销或存在,乃一甚值考虑之事。”该请示考虑到全国政权尚未建立以及本市实际情况,认为不管是只设力量精干四个部门(秘书处、行政处、交际处、敌逆资产清整委员会),还是只留下一个名义而附在市委或市政府机关之中,都还有存在的必要。[12]
  由于新生政权面临着巩固的紧迫任务,特别是北京作为首都,社会秩序的稳定更具有非常重要的意义。所以,北京市军管会保留的时间相对长一些,特别是以后的镇压反革命活动中,军管会军法处发挥了重要作用。1954年,全国人民代表大会召开,意味着全国军管时期都已过去。这时,北京市军管会也已无存在必要。1955年1月1日,北京市军管会正式撤销。[13]


[1]  中共北京市委党史研究室编:《中共北京党史人物传》,第六卷,中共党史出版社,1998年,第18页。
[2] 北京市委党史研究室、北京市档案馆编:《北京的和平接管》,北京出版社,1993年,第16—21页。
[3] 中共北京市委党史研究室、市档案馆编《北平的和平接管》,第98页。
[4] 1948年12月18日,在涿县召开的市委第二次会议上正式通过成立北平市军管会,19日晚,全体干部会传达市委决定,正式成立了北平市军管会。在此,1948年12月19日应为市军管会内部成立时间,1949年1月1日则为市军管会对外布告成立时间。
[5]《中共中央文件选集(1948—1949),中共中央党校出版社,1987年,第425页。
[6] 中共北平市委成立的当天即1948年12月17日宣布成立,中共中央社会部副部长谭政文任局长。
[7]《接管国民党北平市警察局》,《社会主义时期中共北京党史纪事》第一辑,人民出版社,1994年,第29页。
[8] 中共北京市委党史研究室、市档案馆编《北平的和平接管》,第132页。
[9] 《中共中央文件选集》第17册,中共中央党校出版社1992年版,第531页。
[10]《北京市重要文献选编》1949年卷,第660页。
[11] 刘少奇在北京市第三届第一次各界人民代表会议上的讲话(1951年2月28日),《北京市重要文献选编》1951年卷,第183页。
[12] 中共北京市委党史研究室、市档案馆编《北平的和平接管》,第227—228页,时间为编者加。
[13] 参见北京市档案馆002-007-00015文件,《市府关于取消军管会向国务院人事局的报告》。
 
 
  该文原载《除旧布新曲折探索》 中共党史出版社 2007年1月第1版
 
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